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加快健全完善证券投资者损害赔偿救济制度
——黄炜主席助理在证券投资者民事损害赔偿救济法律制度完善座谈会上的发言

发布时间:2018-08-27 来源:中国证监会网站 点击数量:13344

尊敬的各位来宾,同志们:

  大家上午好!

  今天,我们在这里召开证券市场投资者侵权损害赔偿救济制度完善工作座谈会。很高兴能够邀请到全国人大、最高人民法院、最高人民检察院、司法部的领导和同志,部分长期关注研究投资者损害赔偿问题的专家、学者,近几年积极探索实践投资者损害赔偿的市场机构和律师事务所代表,以及部分新闻媒体的朋友参加今天的座谈会。我代表中国证监会党委对各位来宾表示热烈欢迎,对大家长期以来关心资本市场法制建设,推动投资者权益保护所做的工作和努力,表示衷心的感谢!

  党的十八大以来,习近平总书记多次、反复强调要做好投资者权益保护工作,明确提出“尽快形成融资功能完备、基础制度扎实、市场监管有效、投资者合法权益得到有效保护的多层次资本市场体系”的工作要求。目前中国证券市场超过1亿的开户投资者中,自然人投资者占比超过99%,其中绝大部分都是持股市值不足50万元的中小投资者。他们的合法权益能否得到充分保护,特别是因违法侵权行为受到损害的投资者是否能够便捷、及时地获得经济赔偿或补偿,直接关系上亿投资者及其家庭的切身利益,是资本市场监管工作贯彻“坚持以人民为中心”的发展思想的根本方向和要求。

  我曾经看到香港研究资本市场的学者的一则研究报告信息,在众多监管机制的环节和因素中,较高的披露要求和较低的民事诉讼举证标准是决定金融发展效率和资本市场功能作用发挥的重要和关键因素。认为民事赔偿举证标准制度对于市场功能和效率有如此重要的影响,这个结论确实值得我们深入思考。我们大家都会讲,资本市场是一个信心市场,维护市场信心涉及经济宏观和企业微观方方面面,但投资者在受到违法侵权损害后,获得救济如果困难重重,所受经济损失迟迟得不到弥补,不可能不对投资者信心造成重大负面影响。

  各国资本市场普遍重视投资者损害赔偿制度机制建设。我国资本市场在近三十年的发展历程中,投资者损害赔偿救济制度从无到有,从一般的民事侵权保护到逐步形成特殊、系统化的制度安排。这方面最为重要的立法成果是现行《证券法》系统规定了虚假陈述、内幕交易、操纵市场的民事法律责任。最高人民法院在2002年、2003年针对虚假陈述民事诉讼出台的专门司法解释,作为中国资本市场投资者损害赔偿救济的重大制度创新,为人民法院审理复杂的虚假陈述民事赔偿案件提供了重要制度遵循。以上述法律制度为基础,人民法院站到了资本市场投资者保护的最前线,开始了令人尊敬的审理证券侵权民事赔偿案件的实践探索。15年来,人民法院审理了大量投资者民事赔偿案件,大量投资者通过民事诉讼获得了损害赔偿。与此同时,中国证监会积极回应实践需要和投资者呼声,在立法、司法机关的指导和支持下,近年来创新推出了行政和解、诉调对接、先行赔付、公益机构支持诉讼等多种新型投资者赔偿救济机制,实践中成功办理了万福生科、海联讯、欣泰电气等先行赔付案件和“匹凸匹”等10余起投服机构支持诉讼案件,形成了积极、正面的示范意义。

  在看到我国证券市场投资者损害赔偿制度和实践进步的同时,我们更应当理性看待存在的不足和差距。有关的实证比较和深入分析,我今天还不能给大家一个系统有说服力的结论,有待在座的专家和学者去作专门的分析。我这里从我们观察、思考问题的几个角度跟大家作一交流和讨论:

  一是查处认定的证券市场欺诈案件与投资者提起民事诉讼案件的对应关系角度。2003年-2015年,证监会共查处欺诈发行和信息披露违法案件400余起,同期查处的内幕交易和操纵市场的案件700余起,理论上对这些违法行为,投资者都可以提起民事诉讼,但实际提起民事赔偿诉讼的情况值得关注研究。

  二是投资者实现损害赔偿的路径选择的单一性和多元性的关系角度。我国市场的主渠道仍然是诉讼救济,境外市场通过责令回购、行政和解、公平基金、甚至证监会直接提起民事诉讼等实现损害赔偿救济途径和方式,要不因为缺少制度规范,要不因为实践的具体难题或者看法争议,而仅仅只能是个案探索。

  三是通过诉讼方式实现损害赔偿制度机制的针对性和适应性角度。面对原告人数众多和中小投资者诉讼能力不足的现实问题,我国民事诉讼法规定的代表人诉讼机制如何进一步完善,能不能借鉴境外市场集团诉讼、示范诉讼等诉讼机制的合理因素进行制度优化,仍然是一个待解的理论和实践难题。

  有效的投资者损害赔偿制度,不仅具有弥补投资者因违法行为遭受损失的救济功能,而且具有让违法者付出成本代价的惩罚功能。有数据表明,美国证券市场的责任主体因被提起集团诉讼平均每年会产生超过千亿美元的经济负担,在实现对投资者的损害赔偿的同时,极大的实现了对违法者的惩戒。如果考虑行政和解、公平基金、证监会提起民事诉讼等方式实现的投资者赔偿救济和违法者成本付出则更为可观。

  我们在监管实践中深刻体会到,能不能有效保护投资者合法权益,能不能让违法者付出违法成本,事关规范公正的市场秩序,事关市场恒久信心,是市场功能作用发挥的基础性、根本性制度机制。要实现这样的监管目标,既要通过严格的行政和刑事执法,制裁市场违法,实现对市场的整体保护,又要及时赔偿投资者因违法侵权造成的经济损失,实现对投资者个体民事权利的保护,相应实现对违法者的经济惩罚。

  要实现好对投资者的个体保护,仅仅依靠提起民事诉讼的方式,存在着一系列特殊的难题,市场各方有关的讨论非常深入。我在去年召开的国际证券投资者保护研讨会上,就此作了专门阐述,大体归纳了五个方面的问题:一是如何解决由于投资者人数众多带来的诉讼方式问题;二是如何解决中小投资者主张赔偿的专业能力不足问题;三是如何解决证券违法多元主体的责任分配问题;四是如何解决及时稳定市场预期需要的民事赔偿实现时效问题;五是如何定位和明确行政监管支持投资者获得救济的职责和方式问题。

  投资者损害赔偿救济面临的实际问题,根源于证券市场公众交易方式的特殊性、专业性和复杂性。在适格原告的确认、归责原则的要求、因果关系的认定、证明责任的分配、赔偿损失的计算、纠纷解决方式的安排等方面,都不同于一般的民事侵权。资本市场交易关系本质上是买卖关系,但与普通商品买卖双方面对面的协商、一对一的谈判不同,一级市场证券化的过程,是发行人与广大不特定投资者完成交易的过程,二级市场证券交易更是背靠背下单,多对多撮合的过程,是公众投资者不断换手、收益和风险不断转换的过程。买方不知道卖方,卖方也不知道买方。做出买卖决定,投资者依赖的是决定证券价格的有效信息。这就产生了信息对称与公平的客观需要,没有信息公平,也就不可能有交易公平。而在复杂的市场环境中,公众投资者往往处于信息劣势地位,只是依靠投资者自己的注意和努力,单纯通过合同法、侵权法等一般的民商事法律制度,显然难以解决公众化交易条件下可能产生的虚假披露、信息误导、内幕交易、操纵市场等各类市场欺诈。这时候,基于强制信息披露需要的专门法律制度和公共权力的介入,就成为市场公共利益的需要。这种规制和介入不仅仅体现在事先的准入规范、事中的监督管理和事后的违法追责,也体现在因违法侵权而导致的损失填补、赔偿救济等私法责任追究方面。

  因此,寻找解决问题的有效途径,如果只是考虑私法自治的一般规则,只是依靠私力救济的单一方法,实践的效果并不理想。同样是面对证券投资者损害赔偿救济的实际问题,境外市场的法律制度除了在诉讼方式和机制方面作出有针对性的创新安排外,更为重要的是赋予监管机关介入私权救济的必要空间,美国的行政和解、公平基金方式,我国台湾地区的支持诉讼方式,我国香港地区的证监会直接起诉、责令回购股份方式等,都体现了监管权力介入投资者私权救济的重要理念。当然,我们有自己的国情,我们的市场有自身的特点,证券投资者保护的制度机制安排不能简单照抄照搬其他市场的做法,还是要从我们的市场发展实际考虑,从我们的法律制度理念出发来考虑和安排。

  从更深层次的法理逻辑分析,随着经济市场化的深入发展,法律社会化趋势也越发明显。主体权利的平等保障已经从形式意义上的平等向实质平等转变。如果仅仅立足于对人格的抽象化处理,而不考虑个体在经济地位、权利行使的可能性、文化程度等方面的差异,必然会损害处于弱势地位当事人的利益。因此,对投资者权利的保护必须充分关注千千万万投资者因地位、能力和条件的差异而带来的事实上的不平等。

  证券市场投资者损害赔偿救济制度需要监管权力的适度介入,这是一个重要的制度理念。监管权力介入私权救济,一个必须回答的问题是如何防止和限制公权力滥用。我们理解的监管权力支持投资者获得民事损害救济,是在法律框架内的介入,是有限度的、必要的介入,并非完全替代性的救济,必须体系化地构建出一整套符合资本市场特殊性的制度规则。这是一项十分艰巨的任务,需要我们坚持不懈的努力,需要我们大家本着为投资者着想,对投资者负责的态度,立足于现行法律制度和文化,用创新的理念与思维,在形成市场广泛共识基础上,通过立法、行政、司法以及法律理论界和实务界等社会各方面共同努力,实实在在,久久为功,一步一个脚印推动完善有中国特色的资本市场投资者损害赔偿救济制度。基于这样的定位,我们这次会议的讨论,是不是可以考虑重点围绕三个方面来进行:

  一是监管支持方面,包括支持诉讼制度、和解金赔偿制度、先行赔付制度、责令回购制度、责令公开承诺强制履行制度等;

  二是司法救济方面,包括诉讼机制环节的示范诉讼制度、公益诉讼制度,责任配置环节的举证责任制度、惩罚性赔偿制度等;

  三是社会机制方面,包括专业仲裁制度、小额纠纷调解制度、诉调对接制度等。

  接下来的会议中,证监会系统相关单位将介绍支持诉讼、示范判决、专业调解、行政和解、先行赔付、专业仲裁等方面的实践做法。但由于受制度依据和实践经验的限制,这些探索还处于比较初期的阶段,我们迫切希望得到来自各方的指导和支持,这也是证监会召开本次座谈会的目的和初衷。希望在座的各位领导、专家、学者站在资本市场改革发展和投资者保护工作全局的角度,统筹谋划、建言献策,贡献大家的宝贵思想和智慧。衷心期望通过我们大家的共同努力,能够让广大的投资者真切感受到具体而又实在的支持和帮助。

  谢谢大家。


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