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推进投融资体制改革 大力发展政府投资基金
——以广州设立区级政府投资基金为例

发布时间:2016-01-29 来源:金融时报 点击数量:5133

广州地区产业结构完整、城市发展快速,一方面产业发展和基础设施建设资金需求巨大;另一方面国家对地方政府债务管理提出更高要求。如何在促进城市经济社会发展和减少政府性债务间达成平衡,成为地方政府面临的一项重要课题。本文以广州设立区级政府投资基金为例,探索发展政府投资基金对推进政府投融资体制改革的重要意义。 

一、利用政府投资基金推进投融资体制改革的意义 

根据财政部的定义,政府投资基金是指各级政府通过预算安排,单独出资或与社会资本共同出资设立,采用股权投资等市场化方式,引导社会资本投资社会经济发展的重点领域或薄弱环节的资金。因此,政府投资基金属于股权投资基金的范畴。 

股权投资基金的运作模式是:基金管理人募集资金,将资金投资于非上市企业的股权,在一定时间后将投资变现获取投资收益。性质决定功能,正是由于股权投资基金这样一种运作模式,使股权投资基金与产业创新天然地发生联系,并能够成为政府新型融资工具。发展政府投资基金具有以下重要意义: 

一是有利于促进政府投融资体制改革。设立政府投资基金可以改变过去财政资金无偿使用的方式,通过财政资金撬动更多社会资本投向中小微企业、创业企业和政府项目,利用市场机制提高财政资金的使用效率,充分发挥市场资源配置的功能作用。 

二是有利于推动产业转型升级。政府投资基金对创业企业、拟上市企业进行股权投资,通过资本补足优化财务结构,培育企业利用资本市场做优做强,解决科技型企业、创业企业融资难、融资贵、期限短问题,实现金融、科技、产业的融合发展。 

三是有利于建立现代企业治理结构。基金不仅为企业提供资金支持,还可以利用专业优势为企业提供市场资源、战略规划等综合性服务,辅导企业规范运作。珠三角地区集聚大量采用家族式管理的民营企业,由于缺乏现代企业治理理念而发展受限,引入基金作为战略投资者可以推动民营企业由“家天下”向现代企业转型。 

四是有利于打造财富管理中心。政府投资基金的发展满足了市场多元化、个性化投资需求,可以让市民通过参与政府投资基金的方式直接分享社会经济进步、产业转型升级、城市建设的发展红利,丰富金融市场投资品种,拓宽投资者的投资渠道。 

二、推进股权投资市场发展,推进政府投资基金建设 

广州市政府高度重视股权投资市场建设,努力为股权机构营造良好的发展环境。2015年,广州市出台一系列政策文件促进股权投资市场发展,吸引大批股权投资机构和人才在穗集聚,广州各类股权投资、创业投资机构从2014年底的约280家增加到2015年底的上千家,管理资金规模超过2000亿元,广州股权投资市场进入发展的快车道。 

广州市政府早在2010年就设立了首期2亿元的创业投资引导基金,直接吸引超过20亿元社会资本投入广州创新创业企业。2013年,市政府设立广州基金,利用金融手段推动广州战略性主导产业发展和产业转型升级,并为各区设立政府投资基金积累经验。2015年,广州市政府决定各区要设立政府投资基金管理机构,形成市区两级政府投资基金体系,并安排11亿元资金用于支持各区设立基金管理机构。市政府明确提出各区要利用建设区级政府投资基金的机会,加强金融人才队伍和管理机构建设,通过做大做强金融产业,为广州的经济社会发展提供有力的资金支持。 

广州南粤基金是广州第一个区级政府投资基金管理机构,负责增城区政府投资基金的管理运作。广州南粤基金设立了5只城市发展基金,有效解决了水利综合整治工程、安置房项目等重大基础设施建设项目融资难题,减少增城区政府性债务40多亿元。广州南粤基金还设立了引导基金、孵化器、中小微企业金融服务区,与增城区相关政府部门密切对接,梳理区内拟上市挂牌企业名单,为企业提供融资服务,支持区内企业创新发展。广州南粤基金为增城区城市建设、产业发展作出巨大贡献。2015年底,广州各区政府与广州金融控股集团签署共建区级政府投资基金合作协议,并为各区基金揭牌,标志着区级政府投资基金建设在广州各区全面铺开,广州股权投资市场的发展进入了崭新阶段。 

三、关于区级政府投资基金建设的思考 

广州在利用政府投资基金推进投融资体制改革、促进产业转型升级方面具有丰富实践经验。根据实践经验,在建设政府投资基金的过程中应注意以下几点: 

一是明确定位,搭建政府投资基金管理机构。政府投资基金管理机构是体现政府意志的新型政府投融资平台,主要通过引导基金、产业直投、PPP等业务实现政府引导投资的目的。政府投资基金管理机构应做出相应定位,即“国有股权和闲置资产的投资管理、政府的市场融资平台、政府的投资顾问”,真正成为政府的“投资理财专家”。 

二是坚持市场化运作,理顺管理体制。政府投资基金管理机构投资活动虽体现政府意志,但在经营上必须坚持市场化的原则,在投资决策、人力资源、内部管理等方面充分发挥市场机制。政府主要是利用好这个抓手和平台,发挥投资基金的功能作用,吸引和培养金融人才,做好区内项目资源与基金对接工作,推进投融资体制改革。 

三是重视金融人才培养,打造专业管理团队。政府投资基金管理机构能否真正发挥作用,关键在于是否具备高素质的管理人才和高效率的专业团队。在基金管理机构的制度设计中,可以引入管理层持股、绩效奖励等措施吸引人才、留住人才。 

四是坚持规范运作,重视风险风控。政府要依法制定政府投资基金及管理机构的相关管理办法,加强业务指导,要树立发展是第一要务、风险防范是第一责任的意识,落实风险防范,促进基金规范运营,做好登记备案、银行托管等相关工作,依法依规经营,真正做到让政府放心、让投资者舒心。 

当前,广州区域金融中心建设已站在一个新的历史起点上,广州将继续落实各项政策措施,营造良好的发展环境,加强配套服务,促进金融业的创新发展,并以政府投资基金建设为抓手,推进政府投融资体制改革,为广州城市建设提供强有力的资金支持,强化对创新创业、中小微企业的服务与培育,实现金融、科技与产业融合发展,促进广州社会经济发展,将广州打造成宜居宜业的区域金融中心城市。(作者为广州市委常委、常务副市长)


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